A decisão do STF sobre a Lei de Improbidade Administrativa
No último dia 25 de junho, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), avançando no exame das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7156, sob a relatoria do ministro André Mendonça, e 7236, relatada pelo ministro Alexandre de Moraes, definiu uma tese de extrema relevância para o cenário jurídico nacional: “a absolvição na esfera criminal não encerra automaticamente a ação de improbidade administrativa que trate dos mesmos fatos”.
O cerne do debate girava em torno de recentes alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992). O dispositivo legal questionado determinava que a absolvição criminal, desde que confirmada por um órgão colegiado, deveria acarretar o encerramento imediato do processo civil associado aos mesmos acontecimentos. Contudo, o Plenário da Suprema Corte declarou tal previsão inconstitucional, fundamentando-se no princípio de que a comunicação obrigatória e automática violaria gravemente a independência e a autonomia entre as esferas penal e administrativa.
É importante registrar que, ao firmar essa orientação, o STF não baniu por completo os reflexos do processo criminal sobre a improbidade. O tribunal fez questão de delimitar que o encerramento excepcional da ação civil ocorrerá estritamente nas seguintes situações:
- Decisão penal absolutória transitada em julgado fundada categoricamente na ausência de autoria ou de materialidade (ou seja, quando restar motivada a inexistência do fato ou a comprovação de que o acusado não foi o seu autor);
- Decisão penal absolutória transitada em julgado que expressamente reconhecer que a conduta foi praticada sob o manto de excludentes de ilicitude, tais como a legítima defesa, o estrito cumprimento do dever legal ou o exercício regular do direito;
- Denúncia criminal que tenha sido arquivada ou rejeitada com amparo nos exatos fundamentos descritos anteriormente.
Estas balizas específicas integraram o voto condutor do ministro Alexandre de Moraes. De acordo com o ministro, impor uma vinculação irrestrita e automática entre as instâncias afrontaria diretamente preceitos constitucionais basilares, como o princípio do juiz natural, o livre convencimento motivado e a inafastabilidade da jurisdição. Desse modo, consagrou-se a regra de que a órbita penal somente possui o condão de vincular e extinguir a ação de improbidade em cenários excepcionais.
O julgamento, todavia, não foi unânime. O ministro Gilmar Mendes manifestou divergência, expressando profunda preocupação com a sobreposição prática entre as ações penais e as de improbidade administrativa. Para o ministro, o potencial gravíssimo das sanções aplicadas aos agentes públicos acaba por aproximar a improbidade de uma autêntica ramificação da persecução penal. Sob essa ótica, Mendes advertiu para a necessidade premente de maior responsabilidade técnica por parte dos órgãos acusadores ao ajuizarem essas demandas, alertando ainda que a matéria fatalmente precisará ser revisitada e lapidada pelo Supremo em oportunidades futuras.
Não obstante os relevantes argumentos em contrário, o entendimento prevalecente revela-se, ao meu ver, o mais acertado. A decisão não apenas chancela a indispensável independência da estrutura administrativa frente à penal, mas também atua na resolução de um vácuo normativo histórico que há muito fragiliza a responsabilidade administrativa como um todo. Afinal, as premissas estruturadas pelo STF fornecem bases sólidas para que a exata mesma lógica seja estendida e aplicada aos processos administrativos sancionadores de forma ampla.
Os desafios teóricos e práticos do Direito Administrativo Sancionador
Historicamente, o Direito Administrativo Sancionador carece de regras harmonizadas e de um arcabouço doutrinário coerente capaz de assegurar a prevalência dos princípios constitucionais que regem o direito punitivo estatal, gênero do qual o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador são espécies. Encontrar uma zona de equilíbrio que equacione as convergências e os naturais pontos de fricção entre essas duas vertentes repressivas sempre figurou como um dos maiores desafios dogmáticos do nosso ordenamento.
Por essa razão, intervenções jurisprudenciais que conferem coesão e segurança jurídica ao sistema sancionatório merecem ser celebradas. Ao esmiuçar o recente acórdão, percebe-se que o STF realizou um movimento de simetria jurídica, replicando na seara da improbidade os exatos parâmetros de independência já consolidados há décadas no âmbito da responsabilidade civil em relação à penal.
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O ordenamento jurídico desenha essa separação com clareza. O artigo 65 do Código de Processo Penal (CPP) prevê expressamente que “faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito”. Em contrapartida, o artigo 66 do mesmo diploma resguarda que, “não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato”. Esse mandamento ganha reforço inconteste no artigo 935 do Código Civil, que estatui a independência da responsabilidade civil, vedando rediscussões sobre o fato ou sua autoria apenas quando tais fronteiras já tiverem sido cabalmente liquidadas no juízo criminal.
A razão de ser da autonomia e a busca pela unidade do sistema
Subsistem motivos substanciais para defender que esses conceitos vigorem não só nas ações judiciais de improbidade, mas em todo o espectro dos processos administrativos sancionadores conduzidos pela Administração Pública. O Direito Administrativo Sancionador foi edificado justamente para suprir e contornar as severas limitações do Direito Penal, cuja atuação exige, e pressupõe, um caráter de seletividade e de intervenção mínima extremamente rígidos.
Prender o êxito da responsabilização administrativa ao desfecho do processo penal resultaria no completo esvaziamento das prerrogativas de controle do Estado. Essa disfunção se torna dramática quando um réu é absolvido criminalmente por estrita insuficiência de provas (o famoso in dubio pro reo) ou por atipicidade penal. Tais desfechos técnicos jamais deveriam engessar a apuração administrativa dos mesmos eventos. Afinal, condutas que se mostram insuficientes para preencher os rigorosos e estritos elementos de um tipo penal podem perfeitamente configurar desvios graves, infrações funcionais e violações éticas plenamente subsumíveis aos tipos infracionais administrativos.
É em razão dessa autonomia que o arranjo jurídico brasileiro tolera que um único ato humano seja capitulado de forma simultânea como um ilícito penal, um ilícito administrativo e um ilícito civil. Espera-se, por óbvio, uma busca por harmonia e coerência sistêmica entre os pronunciamentos judiciais e administrativos, cabendo a cada esfera valer-se de suas ferramentas próprias para repreender o desvio ou exigir a devida reparação.
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Por outro lado, não se pode fechar os olhos às advertências tecidas pelo ministro Gilmar Mendes. De fato, há procedimentos administrativos sancionadores cuja severidade e impacto institucional equivalem-se às punições da esfera penal. A ação de improbidade caminha nessa linha. Por conseguinte, a propositura temerária, açodada ou abusiva dessas demandas por órgãos de controle e de acusação detém um potencial destrutivo imenso para a segurança jurídica e a dignidade do investigado, notadamente quando este já logrou êxito em demonstrar sua inocência perante um juízo criminal.
Contudo, eventuais desvios procedimentais e distorções práticas devem ser combatidos mediante outros freios regulatórios, tais como a responsabilização por abuso de autoridade, a imposição de sucumbência ou o aperfeiçoamento dos filtros de admissibilidade das ações. O remédio para o excesso de acusação não pode ser o sacrifício da independência das instâncias e a indevida subordinação da tutela administrativa ao ritmo da justiça criminal.
Em arremate, considero a recente orientação do Supremo Tribunal Federal altamente salutar e necessária. Ela preserva o espaço vital de atuação do Direito Administrativo Sancionador, chancelando sua missão constitucional de suplementar o Direito Penal nos pontos em que este se revela intencionalmente inadequado ou insuficiente para resguardar a moralidade pública.
Ainda assim, como vetor de aperfeiçoamento e prudência, entendo viável e recomendável a exigência de um maior ônus argumentativo para as condenações civis ou administrativas nas hipóteses em que o acusado tenha sido absolvido no crime por falta de provas ou atipicidade. É imperioso que o decisório punitivo, seja ele uma sentença judicial em ação de improbidade ou um ato administrativo em processo sancionador, estabeleça um diálogo explícito e fundamentado com as razões do juízo criminal absolutório. Cabe ao julgador demonstrar os motivos específicos pelos quais, sob a égide da unidade do ordenamento, a absolvição criminal convive em perfeita harmonia com a sanção administrativa naquele caso concreto. Devemos perseguir o esforço contínuo de blindar a autonomia das instâncias sem jamais abrir mão da coerência e da integridade que dão sustentação ao sistema jurídico.
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